孫耀威

　　據新華社電 國務院辦公廳昨日發佈《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》，這是國務院首次發文全面規範地方政府性債務管理，也標志著中國地方政府性債務管理的完整制度框架基本建成。
　　這份四千多字的意見從如何規範地方政府舉債融資、如何控制地方舉債規模、如何防範地方債務風險、如何完善配套制度以及如何妥善處理存量債務和在建項目後續融資等多方面做出部署。
　　地方可依法適度舉債融資
　　記者從財政部瞭解到，早在2010年，國務院也曾發佈過《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，但僅是針對融資平臺管理中出現的問題進行規範，像此次全面發佈管理意見，尚屬首次。
　　此次國務院全面規範地方債務管理的一大亮點，是跳出了以往出台的有關地方債管理政策法規“更側重於如何堵後門”的局限性，新規更強調“疏堵結合”。
　　如在基本原則中明確——“修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規範的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。”這一表述與新修訂的預算法實現了對接，在強調部分“開閘”地方發債的同時，嚴格防範債務風險的擴張。
　　地方政府性債務限額管理
　　在加強債務管理的具體內容上，新規也凸顯“全面性”，並非僅僅強調如何規範地方政府舉債行為，而是圍繞建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機製作出規定。
　　如通過明確舉債主體、規範舉債方式、控制舉債規模、嚴格舉債程序等，主要解決“怎麼借”的問題；通過限定債務用途、納入預算管理等，主要解決“怎麼用”的問題；通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等，主要解決“怎麼還”的問題。
　　記者對比發現，國務院地方債管理新規在多處實現了與新預算法的對接，如對地方政府性債務實行限額管理，將所有債務納入預算管理，並限定債務用途只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出等。
　　財政部預算司有關負責人表示，還將陸續出台一系列針對地方政府性債務管理的配套制度和配套措施，確保把地方政府性債務管好用好。
　　分析
　　地方政府債務自償 中央政府不救助
　　《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》通篇貫穿規範地方政府舉債行為，防範化解債務風險的主旨，這也意味著中國以修明渠、堵暗道方式構建的地方債體系將全面上路。
　　借債
　　只能通過政府及其部門舉借
　　借債，首先要明確怎麼借？誰來借？借多少？
　　“經國務院批准，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。”“政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。”
　　意見同時明確“地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批准的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准”。
　　財政部預算司有關負責人介紹，今後中央規模控制的是地方舉債的“天花板”，不是具體審批規模。在不突破“天花板”的前提下，地方舉債的實際規模由本級人大決定。
　　用債
　　債務資金禁用於經常性支出
　　地方政府借來的錢，當然不是想花到哪裡就花到哪裡。
　　對於地方債務用途，意見中明令，“只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出”“建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制”。
　　對於使用債務，還要有硬性的監督。“地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。”這份最新規定明確要通過預算之手來管理債務。
　　中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲表示，允許以債償債是符合國際經驗的，但註意是“適度”，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，可以實現“借、用、還”的統一。
　　還債
　　地方債高風險地區將實行預警
　　誰舉債誰負責，此次出台的意見明確“地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。”
　　“分清政府債務和企業債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。”
　　當然，對於債務風險防範要貫穿各個環節，“評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警範圍的債務高風險地區，要積極採取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務餘額的規模和增長速度。”意見中明確。
　　財政部預算司有關負責人介紹，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，是地方政府舉債應當遵守的道德準則。
　　平臺
　　商業地產債務要與政府脫鉤
　　新《預算法》允許地方舉債並限制舉債只能通過政府及其部門發行債券之後，對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目今後怎麼辦？
　　意見中明確三個渠道：
　　——對商業房地產開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，其債務等同於一般競爭性企業債務；
　　——對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣政府與社會資本合作模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；
　　——對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。
　　過渡
　　允許申請發行地方政府債券置換
　　為確保改革平穩過渡，意見中同時制定了各項過渡期措施。對項目自身收入不夠償還的債務，通過依法註入優質資產、增強盈利能力等措施，增強償債能力。對確需政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產。
　　對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，允許各地區申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。
　　喬寶雲表示，利用債券置換是一項創新之舉，即引入規範透明的機制。政府利用融資平臺公司融資，政府信用價值沒有得到很好的體現，通過發行債券本身就是降低風險的過程，將高風險的置換成低風險，短時限的置換成長時限的，有利於平穩過渡。 據新華社
（原標題：地方債務自償中央不救助）
（編輯：SN098）